Francia quiere reconquistar su soberanía industrial y tecnológica.

Desde el cambio de siglo, los sucesivos gobiernos franceses han ampliado la definición de los pilares estratégicos que sustentan la soberanía nacional de Francia, que han pasado de solo dos en 2005 a 12 en la última legislación, promulgada en 2018-2020.

En Francia, los acontecimientos de los últimos años, desde las protestas de los «Chalecos Amarillos» hasta los cierres patronales de Covid-19 y la guerra de Ucrania, han tenido un efecto importante en las posturas políticas.

Una palabra, en particular, ocupa ahora los titulares: «souveraineté» (soberanía). Antes se utilizaba sobre todo como concepto en la teoría política, pero en las décadas de 2000 y 2010 tendió a convertirse en un término políticamente controvertido, utilizado sobre todo por los partidos políticos radicales, a menudo euroescépticos. En la primera vuelta de las elecciones presidenciales de 2022, es interesante observar que se podían encontrar 77 referencias a la soberanía en las plataformas de los cinco principales candidatos, que iban desde siete referencias tanto para el presidente Macron como para la candidata de centro-derecha Valérie Pecresse, hasta 46 referencias para el candidato nacionalista Eric Zemmour.

En 2017, durante la anterior campaña presidencial, las referencias a la «soberanía» fueron menos de la mitad, con apenas 32 citas, desde ninguna en la plataforma de Emmanuel Macron hasta un máximo de 15 en el programa del candidato de la izquierda radical Jean-Luc Mélenchon.

Las amenazas derivadas de la globalización de las cadenas de suministro y el miedo a ver a Francia degradada en la cadena de valor mundial, están convirtiendo la soberanía en una especie de «antídoto milagroso» contra la ingenuidad. De forma mucho más comedida, Louis Gallois, antiguo director general de Aerospatiale y luego de Airbus, señaló con razón, durante una conferencia organizada en abril de 2021, que, aunque «la soberanía siempre será incompleta», sigue siendo un requisito clave para «la creación de un equilibrio de poder que permita a Francia hablar de igual a igual con los demás».

La regulación de la detección de la IED: la ampliación del dominio de la soberanía

Tomamos aquí la soberanía en el ámbito estratégico, centrándonos en sus fundamentos industriales y tecnológicos. Es importante, para Francia como para cualquier país, determinar qué actividades y tecnologías debe asegurar para mantener el control, con vistas a salvaguardar su agencia en la escena internacional y poder llevar a cabo sus misiones principales a nivel interno.

El alcance de estos «dominios de soberanía» ha variado en gran medida a lo largo de los años, tendiendo a ampliarse a medida que se producían choques de diversa índole. La evolución de las normas de control de las inversiones extranjeras directas es un indicador interesante de esta evolución.

La primera ley de este tipo de las dos últimas décadas, elaborada por el primer ministro Dominique de Villepin en 2005, identificaba un total de 11 actividades, todas ellas relacionadas con los ámbitos de la defensa nacional o la seguridad interior. En 2014, al conocerse la repentina compra de la rama de energía de Alstom por parte de General Electric por parte de la opinión pública francesa, el entonces ministro de Economía Arnaud Montebourg publicó una orden por la que se ampliaba esta ley para abarcar cinco nuevos ámbitos, entre ellos la energía y las comunicaciones electrónicas.

Entre 2018 y 2020, el actual ministro de Economía, Bruno Le Maire, la amplió aún más a otros 5 dominios, entre ellos la Inteligencia Artificial, las actividades espaciales y los semiconductores.

Asimismo, cabe destacar que la postura de la UE también ha cambiado drásticamente en este periodo de tiempo: mientras el comisario Michel Barnier advertía contra las tentaciones de «proteccionismo» en 2014, la UE promulgó en marzo de 2019 un «marco para el cribado de la IED en la Unión», animando a todos los Estados miembros a crear este tipo de leyes y a cooperar mediante el intercambio de información cuando sea necesario.

La ampliación de la ley de control de la IED en Francia

Identificar las necesidades críticas

Si bien la aplicación de la IED constituye una importante herramienta defensiva, un enfoque más proactivo consiste en identificar las dependencias críticas susceptibles de ser aprovechadas por los adversarios para reducir la agencia de Francia.

También en este caso, los gobiernos franceses han adoptado un enfoque amplio, mediante la designación de 12 «Secteurs d’importance vitale» en 2006. En el marco de esta política, unas 250 organizaciones fueron designadas como «operadores de importancia vital» (OIV), obligándolas, en particular, a establecer planes especiales de protección y de recuperación de desastres para sus activos más críticos. Aunque el objetivo del presente artículo no es reproducir estas listas de sectores y organizaciones, ni hacer un recuento exhaustivo de los elementos más críticos de la soberanía industrial de Francia, cabe destacar tres normas.

En primer lugar, es necesario asegurar el suministro de bienes y materias primas necesarias para mantener la producción industrial a nivel nacional. Como demuestran las consecuencias de la guerra en Ucrania, así como la escasez preexistente, metales como el titanio, el paladio o el litio, pero también componentes críticos como los semiconductores, pueden ser fácilmente utilizados por los proveedores contra sus adversarios. En segundo lugar, los sistemas altamente complejos, que requieren conocimientos avanzados e inversiones masivas en I+D, no deben depender de la experiencia extranjera. Por ejemplo, el hecho de que el Rafale esté propulsado por el motor M88, de fabricación 100% francesa, es fundamental para que la Fuerza Aérea francesa pueda operar con plena autonomía; por no mencionar que es un punto de venta inherente en varios mercados de exportación. En tercer lugar, los gobiernos y los fabricantes deben tener cuidado con los componentes aparentemente insignificantes que podrían someterlos a la reglamentación extraterritorial de la exportación, como el ITAR y el EAR de Estados Unidos, ya que las exportaciones son fundamentales para los modelos de negocio de las empresas aeronáuticas francesas, así como para la política exterior francesa.

Establecer respuestas empresariales y gubernamentales

Al hablar de estas orientaciones, un ejecutivo de alto nivel de la industria aeroespacial francesa esbozó recientemente algunas de las estrategias puestas en marcha en relación con los requisitos de soberanía. Un punto clave es la integración vertical de los elementos más vitales de la cadena de suministro. La reciente adquisición de Aubert & Duval por parte de Airbus y Safran, para asegurarse el suministro de superaleaciones de níquel, responde tanto a las amenazas relacionadas con el suministro de componentes procedentes del extranjero, como al riesgo de caer en las leyes de exportación extranjeras.

La diversificación y la multiplicación de las fuentes de aprovisionamiento es otra parte importante de estas estrategias, aunque no siempre es fácil o incluso posible de aplicar, como ilustra el reto de Airbus de encontrar fuentes alternativas de suministro de titanio frente a las sanciones contra Rusia (pero también en este caso hay formas de mitigar la dependencia). El gobierno francés apoya estas acciones mediante el despliegue de diversas políticas, como los planes de apoyo a la innovación, con el fin de favorecer el conjunto de competencias dominadas en su territorio (por ejemplo, «ASTRID» para la financiación de la innovación en defensa, o MAMA para limitar el uso del titanio).

Los programas de cooperación internacional y las «asociaciones estratégicas» en todo el mundo también ayudan cuando la multiplicación de las fuentes de suministro es más difícil de conseguir. Los programas europeos de cooperación industrial en materia de defensa constituyen el principal ejemplo de este tipo de estrategia para Francia, cuyo objetivo es estructurar una red de interdependencias «seleccionadas».

Los límites de este enfoque

Aunque las políticas de integración vertical y de diversificación de las empresas de defensa son sin duda el camino a seguir, siguen existiendo muchos obstáculos políticos en el camino de la estrategia gubernamental, como a menudo ponen de manifiesto los debates en torno a los criterios ESG para la financiación de la industria de defensa.

El camino de la cooperación industrial europea, en particular, es siempre complejo y plantea varias cuestiones controvertidas -entre otras, los derechos de propiedad intelectual, el reparto de trabajos, el abastecimiento o las normas de reexportación- que aún no se han resuelto. Un ejemplo es el futuro sistema aéreo de combate (FCAS) discutido entre España, Alemania y Francia. Mientras que Safran consiguió mantener su liderazgo en las partes más complejas y críticas del motor frente a sus homólogos alemanes de MTU y españoles de ITP, todavía no se ha llegado a un acuerdo de este tipo entre Dassault Aviation y Airbus en relación con el diseño del caza principal.

Compartir los conocimientos y el saber hacer con los coopetidores aparece a veces, de forma contraintuitiva, como una forma de salvaguardar la soberanía francesa, pero sigue siendo una línea roja para los fabricantes, que temen legítimamente por su ventaja competitiva.

La cuestión del control de las exportaciones también es fundamental, ya que Alemania está presionando para que se apliquen normas exhaustivas, que algunos temen que puedan restringir las ventas de futuros sistemas de defensa europeos únicamente a los países de la OTAN. La protección frente a las normas ITAR y EAR también ha sido objeto de una lucha política, con Francia presionando para la creación de un programa diseñado para producir las partes afectadas en tierra, pero hasta ahora sin éxito.

Como concepto político y económico, la soberanía suele ser conflictiva. Imagínese lo complicado que se vuelve cuando se baja un nivel, a cuestiones industriales y tecnológicas concretas….

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